Trung Quốc tìm lối thoát khỏi vòng xoáy nợ và đất đai

Câu hỏi tu từ về quản lý đất ở Quý Châu

"Những khoản nợ này là do các nhiệm kỳ trước để lại. Tại sao tôi lại phải trả?" - câu nói đầy bức xúc nhưng rất thật ấy là của ông Ngô Thắng Hoa, cựu Bí thư Thành ủy thành phố Tất Tiết (tỉnh Quý Châu, Trung Quốc), khi bị "điểm tên" trong một thông tư chung giữa Bộ Tài chính và Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương (CCDI) Trung Quốc công bố vào đầu tháng 9 vừa qua. 

Câu nói ấy cho thấy khó khăn mà nhiều lãnh đạo phải đối mặt trong việc quản lý đất và tài chính công đồng thời lột trần góc khuất đằng sau bức tranh rực rỡ của nền kinh tế lớn thứ hai thế giới.

Theo thông tư, ông Ngô đã "không có những hành động hiệu quả trong nỗ lực giải quyết nợ" trong giai đoạn từ năm 2022 - 2025. Các trường hợp còn lại trong thông tư liên quan đến các quan chức địa phương khác bị chỉ trích vì tiến độ trả nợ trì trệ hoặc tự ý vay mượn các khoản nợ không đúng quy định.

"Đối với các thông báo xử phạt nợ ẩn, việc CCDI xuất hiện cùng Bộ Tài chính là điều chưa từng có tiền lệ" - ông Kiều Ỷ Đức, Phó Chủ tịch Viện Nghiên cứu Phát triển Thượng Hải, nhận định trên South China Morning Post. Điều này cho thấy vấn đề nợ ẩn địa phương vốn kéo dài nhiều năm tại Trung Quốc đang trở lại tâm điểm chú ý và mang tính khẩn cấp.

Trong nhiều thập kỷ, bức tranh tài chính chính thức của Trung Quốc có vẻ tương đối lành mạnh nhờ mức nợ của Chính phủ ở mức thấp. Tuy nhiên, "bom hẹn giờ" thực sự nằm ở cấp địa phương, chủ yếu ẩn dưới dạng nợ ngoài bảng cân đối kế toán thông qua các doanh nghiệp nhà nước với tên gọi Kênh huy động vốn địa phương (LGFV - Local Government Financing Vehicles). Quả bom này đang chực chờ nổ.

"Quả bom hẹn giờ" to cỡ nào? 

Mọi chuyện bắt đầu từ đợt cải cách thuế năm 1994, chính quyền trung ương Bắc Kinh thu giữ phần lớn thuế thu nhập, buộc địa phương phải tự xoay xở kinh phí đầu tư hạ tầng. Luật Ngân sách năm 1994 thì nghiêm cấm chính quyền địa phương trực tiếp bị thâm hụt ngân sách, cấm vay ngân hàng và cấm phát hành trái phiếu.

Để có vốn làm hạ tầng, địa phương đã tạo ra LGFV để có tiền xoay sở. LGFV dùng quyền sử dụng đất hoặc lời hứa đảm bảo ngầm từ chính quyền làm tài sản đảm bảo để thế chấp vay ngân hàng, phát hành trái phiếu doanh nghiệp, hoặc huy động vốn từ "ngân hàng ngầm". Chính quyền chủ yếu thu hồi đất nông nghiệp giá rẻ, rồi đầu tư hạ tầng xung quanh để nâng giá trị đất. Sau đó, họ bán quyền sử dụng đất cho các doanh nghiệp bất động sản (như Evergrande, Country Garden) để lấy nguồn thu ngân sách khổng lồ.

Vốn huy động thông qua các LGFV được dùng để xây cầu đường, tàu điện ngầm, công viên công nghiệp. Dù nâng cấp bộ mặt đô thị, phần lớn các dự án này không tạo ra lợi nhuận trực tiếp mà phụ thuộc hoàn toàn vào tiền bán đất để trả nợ. 

Sự thịnh vượng của một thành phố tại Trung Quốc được vận hành theo một công thức tưởng như bất biến: giải phóng mặt bằng, làm hạ tầng, bán đất và tiếp tục lặp lại. Cỗ máy này từng là kỳ tích, giúp đưa hàng trăm triệu người dân vào các khu chung cư hiện đại và tài trợ cho hệ thống giao thông hiện đại khổng lồ ở Trung Quốc.

"Cú sốc" đại dịch và sự sụp đổ của thị trường bất động sản 

Sau đại dịch COVID năm 2021, Bắc Kinh bắt đầu siết chặt đòn bẩy tài chính với chính sách "ba lằn ranh đỏ" đối với các công ty phát triển bất động sản, thế là thị trường bất động sản đóng băng và doanh thu từ tiền sử dụng đất bốc hơi. Thượng Hải, đầu tàu kinh tế giàu có nhất đất nước, rơi vào cảnh thâm hụt ngân sách tồi tệ nhất trong một thập kỷ, gây hệ quả trầm trọng lên nguồn thu chính yếu của địa phương này.

Và đó là vòng lặp vỡ nợ dây chuyền: doanh nghiệp bất động sản mất thanh khoản nên không mua đất, dẫn đến chính quyền không có tiền trả nợ cho LGFV, rồi LGFV không có tiền trả ngân hàng và nhà đầu tư. Khảo sát báo cáo tài chính của các LGFV cho thấy phần lớn không tạo đủ dòng tiền kinh doanh để trả chi phí lãi vay với hệ số nợ trên tài sản của nhiều LGFV tiến sát ngưỡng nguy hiểm 65%.

Trong khi đó, theo định nghĩa chính thức của Trung Quốc, nợ ẩn đề cập cụ thể đến một số nghĩa vụ nợ nhất định phụ thuộc vào phân bổ ngân sách nhà nước để trả nợ hoặc có bảo lãnh chính thức từ chính phủ. Dữ liệu chính thức cho thấy các khoản nợ ẩn được Bắc Kinh xác định đã đạt mốc 14,3 ngàn tỉ tệ (2,13 ngàn tỉ USD) vào cuối năm 2023, thời điểm chính phủ trung ương cam kết sẽ xóa bỏ toàn bộ các nghĩa vụ nợ này vào năm 2028.

Sau nhiều đợt hoán đổi nợ được tài trợ thông qua trái phiếu đặc biệt, con số này giảm còn 6,5 ngàn tỉ tệ vào cuối năm 2025. Mà đó là Bắc Kinh vẫn không xếp một số khoản nợ LGFV vào loại nợ chính phủ ẩn, theo các thước đo của một số tổ chức toàn cầu, bao gồm Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF).

Theo ước tính của IMF và các tổ chức xếp hạng tín nhiệm quốc tế, tổng dư nợ nợ ẩn của Trung Quốc đã vượt mốc 60 - 65 ngàn tỉ tệ (khoảng 8.000 - 9.000 tỉ USD). Nếu cộng cả nợ chính thức của chính quyền địa phương, tổng nợ của khối chính quyền địa phương đã vượt quá 70 - 80% GDP của Trung Quốc.

Trên tờ SCMP, ông La Trí Hằng, Chuyên gia Kinh tế trưởng tại Công ty Chứng khoán Việt Khai (Yuekai Securities) trụ sở tại Quảng Đông, ước tính tổng nghĩa vụ nợ LGFV trên toàn Trung Quốc đạt mức hơn 71 ngàn tỷ tệ, tức gấp gần 11 lần quy mô nợ ẩn được xác định chính thức vào cuối năm ngoái. 

Trong báo cáo nghiên cứu hồi đầu tháng 9-2026, ông La Trí Hằng cho biết, hơn 2.100 LGFV mà tổ chức này theo dõi đều báo lỗ và năng lực tạo lợi nhuận đang ngày càng suy giảm. Ông nói: "Tỷ suất sinh lời trên vốn chủ sở hữu (ROE) trung vị của họ đứng ở mức 0,8% vào năm ngoái, nghĩa là cứ 100 tệ (14,90 USD) vốn chủ sở hữu thì tạo ra chưa đầy 1 tệ lợi nhuận ròng".

Báo cáo IMF cảnh báo, tình trạng này đang tạo ra một vòng lặp rủi ro hệ thống: nếu để LGFV vỡ nợ hàng loạt, hệ thống ngân hàng thương mại (nơi nắm giữ phần lớn các khoản cho vay này) sẽ đối mặt với khủng hoảng thanh khoản và tín dụng; ngược lại, nếu cứu trợ bằng cách cắt giảm chi tiêu công đột ngột hoặc in tiền vô tội vạ, nền kinh tế sẽ chịu tổn thương lớn về dài hạn.

Như thế, LGFV từng là kỳ tích của sự phát triển hạ tầng Trung Quốc, giờ đây lại biến thành rủi ro hệ thống đe dọa toàn bộ nền tài chính - ngân hàng Trung Quốc.

Liều thuốc khẩn cấp

Hôm 9-10, Bộ Tài chính Trung Quốc thông báo phân bổ 550 tỉ nhân dân tệ (82 tỉ USD) từ hạn mức nợ chính phủ chưa sử dụng nhằm hỗ trợ tài chính cho các chính quyền địa phương và mở rộng đầu tư hạ tầng, trong bối cảnh nền kinh tế nước này đang phải vật lộn với sức tiêu dùng và đầu tư yếu ớt. 

Hơn một nửa tổng số tiền này, cụ thể là 300 tỉ nhân dân tệ thuộc hạn mức nợ chung, được dành riêng cho các đơn vị hành chính cấp huyện và quận nhằm giúp chi trả các khoản chi tiêu theo ngân sách công chung của họ.

Phần nguồn vốn còn lại sẽ được dùng để tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng, ưu tiên đặc biệt cho các công trình đang được triển khai xây dựng dở dang và tại những khu vực có kinh tế phát triển mạnh mẽ hơn. Đây được coi là liệu pháp khẩn cấp bơm tiền nhằm cứu trợ ngắn hạn.

Về mặt thể chế, lần đầu tiên trong lịch sử, CCDI - cơ quan kỷ luật của Đảng Cộng sản Trung Quốc - đứng chung hàng với Bộ Tài chính để xử lý các quan chức không hoàn thành chỉ tiêu giảm nợ ẩn. 

Việc điểm mặt chỉ tên các cựu bí thư như ông Ngô Thắng Hoa phát đi một thông điệp cứng: thời kỳ "vay nợ thiếu kiểm soát rồi phủi tay cho người kế nhiệm" phải chấm dứt. Chỉ tiêu phát triển kinh tế của quan chức địa phương không còn tính thuần túy theo tăng trưởng GDP, mà gắn chặt với mức độ an toàn tài khóa, kiểm soát nợ ẩn và chỉ số hài lòng tiêu dùng của người dân.

Trên Nikkei Asia, giáo sư Shitong Qiao (Đại học Duke) nhận định, trong một thời gian dài, Trung Quốc chỉ chữa triệu chứng chứ không điều trị tận gốc căn bệnh. Một loạt biện pháp kích thích chỉ có tác dụng như thuốc giảm đau chứ không thể chữa dứt điểm.

Thay đổi nguồn thu và triệt tiêu đòn bẩy

Giáo sư Qiao nhận định, trong một loạt cải cách giúp tái cấu trúc cơ chế tài chính của các chính quyền địa phương vừa công bố, có hai điểm cải cách có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.

Thứ nhất, cắt đứt đòn bẩy tài chính vốn là động lực của mô hình cũ. Bán nhà hình thành trong tương lai cho phép thu tiền của người mua nhiều năm trước khi công trình được hoàn thành từng là nguồn tài chính cho sự bùng nổ nhà ở tại Trung Quốc. 

Tác hại của nó giờ đây đã quá rõ ràng: các nhà phát triển bất động sản sử dụng tiền vay thế chấp của người mua nhà để tài trợ cho việc xây dựng ở nơi khác, khiến nhiều người mua gánh chịu rủi ro khi ôm hợp đồng mua những căn nhà không bao giờ được hoàn thiện.

Các quy định mới yêu cầu công trình phải hoàn thành phần cất mái kết cấu chính thì chủ đầu tư mới được nộp đơn xin cấp phép bán. Đây là một bước đi nhằm giảm đòn bẩy tài chính của ngành bất động sản, đồng thời chặn đứng mọi khả năng quay trở lại mô hình quay vòng vốn nhanh trước đây.

Thứ hai, phân chia lại quyền thu thuế giữa Bắc Kinh và các địa phương. Đây là lần đầu tiên Bắc Kinh nhượng lại quyền thu thuế thực sự cho các địa phương kể từ đợt cải cách phân chia ngân sách năm 1994, thời điểm đặt nền móng cho hệ thống hiện tại. Thuế tiêu dùng của Trung Quốc trước đây luôn thuộc về chính phủ trung ương.

Cuối tháng 8, Quốc vụ viện báo cáo trước Quốc hội Trung Quốc về dự thảo kế hoạch chuyển nguồn thu này cho các chính quyền địa phương, đồng thời chuyển thời điểm thu thuế từ khâu sản xuất sang khâu bán hàng. 

Điều này giúp cơ sở thuế của một thành phố bám sát nơi người dân thực sự chi tiêu, thay vì nơi hàng hóa được sản xuất. Qua đó, buộc các quan chức địa phương phải quan tâm chăm lo cho sức mua tiêu dùng của người dân thay vì chỉ lo xây nhà máy, phân lô bán nền.

Chông gai phía trước

Dù quyết tâm chính trị là không phải bàn cãi, con đường để Bắc Kinh "hạ cánh mềm" khối nợ địa phương vẫn rất khó khăn.

Thứ nhất, họ vẫn đối diện bài toán thiếu hụt nguồn thu thay thế. Dù thuế tiêu dùng sẽ được phân bổ lại, nguồn thu này trong ngắn hạn không thể bù đắp được khoảng trống khổng lồ mà tiền bán đất để lại. Đó là lý do vì sao phương án đánh thuế tài sản (thuế bất động sản) hàng năm vẫn được ưa chuộng dù họ vẫn sợ sẽ làm suy yếu thêm thị trường nhà ở. 

Và dù đang bị tạm hoãn do kinh tế yếu, việc đánh thuế sở hữu bất động sản vẫn là công cụ dài hạn bắt buộc để tạo nguồn thu ổn định cho chính quyền đô thị thay thế nguồn thu từ bán đất.

Thứ hai, dân số già hoá cũng gây sức ép dài hạn cho việc tái cấu trúc LGFV. Với lực lượng lao động đang già hóa nhanh chóng, quy mô dân số thu hẹp và thị trường nội địa thiếu động lực bứt phá mạnh, các dự án đầu tư công của địa phương rất khó sinh lời để tự trả nợ.

Thứ ba, rủi ro là chuyển dịch nợ sang hệ thống ngân hàng. Các chương trình hoán đổi nợ hay giãn nợ dài hạn thực chất chỉ là động tác "đá quả bóng nợ" từ khu vực LGFV sang hệ thống các ngân hàng thương mại nhà nước. Nếu không được xử lý khéo léo, điều này sẽ làm xói mòn sức mạnh của hệ thống tài chính ngân hàng, và biến nợ công thành nợ xấu ngân hàng.

Khủng hoảng nợ công địa phương và LGFV tại Trung Quốc do đó không chỉ là bài toán tài chính, mà còn là bài toán chuyển đổi mô hình tăng trưởng.

Trung Quốc gỡ khó cho thị trường bất động sản

Trung Quốc sẽ trao quyền tự chủ lớn hơn cho chính quyền địa phương trong việc thực hiện các chính sách bất động sản phù hợp với từng địa phương.