Phóng to

Thoả thuận viện trợ bao gồm không những là nguồn tài chính mà còn cần một phương thức phân phối viện trợ hiệu quả hơn.

Hai yếu tố này liên đới với nhau: hiện nay có quá ít tài chính cho viện trợ quốc tế vì kết quả chúng mang lại được cho là không thoả đáng. Mỹ là nước tai tiếng nhất về viện trợ nước ngoài. Các quốc gia dành một tỷ lệ cao hơn từ GNP cho viện trợ cũng đạt được kết quả tốt hơn.

Viện trợ cần thiết cho nhiều mục đích khác nhau. Chúng ta có thể phân biệt hai loại chính là: cung cấp hàng hóa công trên phạm vi toàn cầu và đẩy mạnh các tiến trình kinh tế, xã hội và chính trị của từng quốc gia.

Loại đầu tiên bao gồm các vấn đề về môi trường, giáo dục và y tế. Ví dụ như cuộc chiến chống các căn bệnh lây nhiễm không thể giới hạn trong một quốc gia cụ thể nào.

Yếu tố đầu tiên và trước nhất của loại thứ hai là tạo điều kiện để bộ máy nhà nước làm việc tốt hơn. Điều này bao gồm không chỉ một bộ máy hành chính hiệu quả và trung thực từ trung ương đến địa phương cũng như một cơ quan tư pháp độc lập và đáng tin cậy, mà còn bao gồm luật pháp và mối quan hệ hợp lý giữa lĩnh vực công và tư: nghĩa là một xã hội không bị nhà nước thống trị, một khu vực tư không móc ngoặc với chính phủ, và một xã hội dân sự có tiếng nói được tôn trọng. Vậy giới hạn nào là hợp lý đối với từng quốc gia; xã hội dân chủ phương Tây không phải là hình mẫu duy nhất.

Chúng ta có những nguyên tắc phổ biến về tự do và nhân quyền, bao gồm quyền tự do ngôn luận và liên kết, và cần phải tôn trọng các dân tộc thiểu số cũng như ý kiến của họ. Có thể thấy không có một giải đáp chung cho tất cả các trường hợp, vì vậy tôi xin đề xuất mục tiêu về xã hội mở.

Xã hội mở có thể được hiểu là nền dân chủ theo nghĩa rộng bao gồm cả tiến trình kinh tế và giảm thiểu đói nghèo. Mục tiêu thúc đẩy xã hội mở không giống mục tiêu giảm đói nghèo đang được thế giới quan tâm ở chỗ nó chú trọng vào tầm quan trọng của dàn xếp chính trị phổ biến tại mỗi quốc gia.

Liên hiệp quốc (UN), một tổ chức của các quốc gia có chủ quyền, cũng phải né tránh vấn đề này nhưng thực tế là đói nghèo và đau khổ luôn gắn liền với những chính phủ tồi tệ. Phải thừa nhận rằng rất khó can thiệp vào nội bộ của các quốc gia có chủ quyền, nhưng chúng ta vẫn phải đối mặt với vấn đề này.

Chúng ta có thể và nên giải quyết vấn đề bằng cách đưa ra những quy tắc quốc tế, còn rất nhiều chỗ có thể mở rộng và tăng cường các hiệp ước quốc tế. Hiệp ước Kyoto và văn bản chỉnh sửa, hiệp ước về mìn, và hiệp ước về kiểm soát thương mại vũ khí loại nhỏ là những hiệp ước rất được mong đợi. Tòa án Tội phạm Quốc tế cũng phải được ra đời. Tuy nhiên rất khó đạt được những hiệp ước và việc thực thi chúng lại càng khó hơn. Thái độ của Mỹ hiện là một trở ngại rất lớn.

Việc áp đặt các trừng phạt kinh tế được sử dụng hạn chế và dễ gây phản tác dụng. Cấm vận thương mại thường bị phá vỡ và những kẻ buôn lậu luôn móc ngoặc với nhà cầm quyền của quốc gia bị trừng phạt. Hậu quả của sự trừng phạt đổ xuống đầu người dân nhưng bộ máy cai trị lại được hưởng lợi về mặt kinh tế. Đó là tình trạng ở các nước Iraq và Nam Tư. Cấm vận đơn phương như trường hợp Mỹ áp dụng với Cuba thậm chí còn kém hiệu quả hơn.

Mới đây vừa có một bước tiến được gọi là trừng phạt thông minh đưa ra các biện pháp hạn chế việc di chuyển và các biện pháp tài chính nhắm vào những người liên kết với nhà cầm quyền. Việc này hứa hẹn kết quả tốt hơn.

Cách tiếp cận hứa hẹn nhất là dành những hình thức khích lệ tích cực cho các quốc gia tự giác tuân thủ, hay ngắn gọn là viện trợ nước ngoài. Có thể không giúp giải quyết được các trường hợp khó như Iraq và Nam Tư cũ, nhưng nó có thể khuyến khích và hỗ trợ những chính phủ thực sự muốn cải thiện các điều kiện xã hội. Nếu nhà cầm quyền quá hà khắc, viện trợ nước ngoài cần được hạn chế trong những kênh phi chính phủ.

Cả IMF và Ngân hàng Thế giới đều đóng vai trò rất quan trọng trong việc cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và tài chính cho các quốc gia không đủ sức cạnh tranh trong nền kinh tế toàn cầu. Những quốc gia này bao gồm các nước thuộc thế giới thứ hai và thứ ba - các nước theo chủ nghĩa cộng sản cũ và các nước kém phát triển - và một số nước phát triển với nền kinh tế đóng và chưa kịp điều chỉnh để phù hợp với tự do thương mại và di chuyển vốn. Các quốc gia này hầu hết nằm ở Châu Á, Châu Mỹ Latin và toàn bộ Châu Phi, chiếm phần lớn dân số thế giới.

Cần phải điều chỉnh cấu trúc của các tổ chức, từ bộ máy pháp luật cho đến chăm sóc y tế và giáo dục, cũng như của nhiều khu vực kinh tế, từ ngân hàng cho đến nông nghiệp và năng lượng. Tuy mỗi quốc gia có những khó khăn khác nhau nhưng các định chế tài chính quốc tế (IFIs) có xu hướng áp dụng chỉ một phương pháp chung. Phương pháp này bị chi phối rất nhiều bởi bản chất mối quan hệ giữa IFIs và các nước nhận viện trợ. Hầu hết các khoản viện trợ được thể hiện dưới hình thức cho chính phủ vay, với yếu tố hỗ trợ kỹ thuật.

Vai trò của IMF và Ngân hàng Thế giới có phần nào khác nhau. Ngân hàng Thế giới có đội ngũ nhân viên lớn mạnh và thường tham gia trực tiếp vào việc thiết lập và thực hiện các món vay cho khu vực. Trong khi IMF có ít nhân lực hơn nên chỉ tập trung vào những vấn đề kinh tế vĩ mô. Tổ chức này dựa vào chính quyền nước nhận viện trợ để thực hiện kế hoạch đề ra trong thư cam kết, nếu chính phủ không đáp ứng được những điều kiện đặt ra, IMF sẽ cắt chi viện.

Vì IFIs kiểm soát nguồn tài chính nên họ đóng vai trò trọng tài quyết định loại hình cải cách kinh tế nào được ủng hộ và với điều kiện gì. IFIs đã ít nhiều thành lập một phương án tiêu chuẩn cho cải cách kinh tế: như tổ chức IMF có một nguyên tắc phổ biến và Ngân hàng Thế giới có một danh sách tiêu chuẩn cho các nước nhận viện trợ chọn lựa.

Các tiêu chuẩn này mang lại nhiều kết quả đánh giá khác nhau. Ví dụ, Ngân hàng Thế giới đánh giá về 10 chương trình của Châu Phi như sau: hai chương trình thành công, hai hoàn toàn thất bại, và số còn lại nằm đâu đó ở giữa thành công và thất bại . Đánh giá của các tổ chức khác trên thế giới không có gì khác biệt.

Tham vọng lớn nhất đặt ra cho các IFIs - là hỗ trợ các quốc gia theo chế độ Xô-viết cũ chuyển thể thành nền kinh tế thị trường - đã không thành công như mong đợi. Một số nước vệ tinh cũ lúng túng tìm đường ra, riêng Nga chỉ vừa bắt đầu có dấu hiệu hồi phục kinh tế thông qua cải cách thị trường.

Theo tôi chúng ta không nên đặt nhiệm vụ này cho các IFIs. IMF khiến các chính phủ vay nợ ký các cam kết và cắt viện trợ nếu các chính phủ này không đáp ứng đầy đủ các điều kiện . Khi chính phủ sụp đổ, như đã xảy ra ở các nước cộng sản cũ, họ không còn khả năng thực hiện các cam kết của mình. Chúng ta đáng lẽ nên có một phương pháp khác có tác dụng hơn cần cho những quốc gia như Liên bang Xô-viết và các nhà nước sau đó.

Chính sách đúng đắn là phương Tây phải viện trợ theo cách như Mỹ đã làm trong thời hậu chiến tranh châu Âu trong Chương trình Marshall. Nhưng ý tưởng này thậm chí đã không được xem xét đến. Khi đưa ra đề xuất này trong hội nghị Đông - Tây tại Potsdam năm 1989, tôi đã bị cười nhạo bởi nhóm thính giả do Phó Ngoại Trưởng của chính phủ Thatcher dẫn đầu. Nền dân chủ Tây Âu đã không muốn chịu trách nhiệm, cũng như không muốn thanh toán cho bất kỳ hóa đơn nào ngoài ngân sách. Đó là lý do tại sao họ đặt nhiệm vụ cho IMF và Ngân hàng Thế giới như hiện nay.

Khi IMF nhận nhiệm vụ, tôi đã đề xuất rằng tổ chức này cần sử dụng phương pháp có mục đích và ảnh hưởng mạnh hơn trong cung cấp viện trợ. Tôi cho rằng chương trình IMF viện trợ 10 tỷ đô la Mỹ cho Nga nên dành cho việc trả lương hưu và trợ cấp thất nghiệp, và việc cung cấp ngân sách cho chương trình này sẽ do IMF tổ chức và kiểm soát.

Một khoản tiền tương đương được trao cho chính phủ để hỗ trợ cán cân thanh toán và thâm hụt ngân sách lẽ ra cũng phải được dùng cho việc xây dựng một mạng lưới an toàn xã hội, nhưng thay vì biến mất trong các két sắt của chính phủ, những khoản tiền này cần phải được phân phối rộng rãi và người dân Nga có thể thấy những bằng chứng rõ ràng của viện trợ quốc tế. Chương trình nên khuyến khích tái thiết nền công nghiệp bằng cách kích cầu, và cũng nên đưa ra những hình thức bảo vệ xã hội cho các đối tượng phải di chuyển do quá trình tái thiết.

Chương trình đề xuất của tôi thậm chí không hề được để ý đến, vì thế tôi quyết định chứng minh ý tưởng này là khả thi. Tôi đã thành lập Quỹ Khoa học Quốc tế với nguồn tài chính 100 triệu đô la Mỹ và phân bổ gần 20 triệu đô la Mỹ cho 35.000 nhà khoa học hàng đầu của Liên bang Xô-viết cũ dựa trên tiêu chuẩn đánh giá tài năng rất minh bạch. Mỗi nhà khoa học đã nhận được 500 đô la Mỹ, đủ sống trong một năm. Có lẽ đây là trường hợp duy nhất được viện trợ dưới hình thức hữu hình và họ, cũng như xã hội nói chung, sẽ không bao giờ quên việc này.

Minh hoạ trên quy mô nhỏ này cho thấy chúng ta có thể áp dụng trên phạm vi lớn hơn. Tưởng tượng tất cả những người về hưu có thể nhận tiền hưu trí và những người thất nghiệp được trợ cấp: tôi tin chắc rằng lịch sử sẽ đi theo hướng khác. Hãy thử so sánh với Chương trình Marshall dành cho hậu chiến tranh châu Âu, không chỉ về phương diện thúc đẩy tái thiết nền kinh tế mà còn về mặt khuyến khích những mối ràng buộc thiện chí lâu dài, chúng ta thấy một cơ hội lịch sử đã bị mất đi. Mức sống của Liên bang Xô-viết cũ xuống dốc một cách nhanh chóng và thay vào đó là văn hóa kinh doanh trộm cướp và bạo lực .

Cộng đồng quốc tế ở Ban-căng (Balkans) cũng không khá hơn. Hàng tỷ đã được chi cho Bosnia nhưng rất ít được công khai. Giữa các quốc gia viện trợ đã không có sự phối hợp nhịp nhàng và vì thế hấu hết các viện trợ được phân phối thông qua kênh chính phủ . Có quá nhiều nhà tài trợ cạnh tranh vào cùng một cửa, người giữ cửa đương nhiên sẽ sử dụng các nguồn quỹ này theo mục đích của riêng họ.

Chúng ta cần rút kinh nghiệm từ những thất bại này. Nhược điểm của viện trợ quốc tế đã được xem xét rộng rãi và một chuẩn mực mới dần được hình thành. Mỗi quốc gia phải tự chịu trách nhiệm về những chương trình phát triển của mình, và các chính phủ phải lấy ý kiến công dân trong việc chuẩn bị.

Ngân hàng Thế giới đã dẫn đầu trong Khuôn khổ phát triển toàn diện (Comprehensive Development Frameworks - CDF), và IMF cùng với Ngân hàng Thế giới đưa ra yêu cầu Chiến dịch giảm đói nghèo (Poverty Reduction Strategy Paper - PRSP) trong đó các quốc gia nghèo ngập trong nợ nần (Highly Indebted Poor Countries - HIPC) sẽ được vay ưu đãi và xóa bỏ nợ. Những ý tưởng này còn trong thời kỳ trứng nước nhưng đầy hứa hẹn và xứng đáng được khuyến khích.

Mặc dù tôi rất thông cảm với chuẩn mực mới nhưng tôi tin rằng vẫn còn nhiều bài học cần được rút ra. Một trong những vấn đề là IFIs không giải quyết được trường hợp chính phủ bất tài. Các định chế này đã bị bó buộc theo những điều lệ về việc viện trợ qua kênh chính phủ. Điều đó đã khiến chính phủ trở nên quan liêu, và các quan chức quan liêu bao giờ cũng sợ rủi ro. Một trong những ưu điểm của thư cam kết là IMF sẽ không bị chỉ trích nếu cam kết không được thực hiện.

Viện trợ kênh phi chính phủ đòi hỏi trách nhiệm rất cao. Nhà nước quan liêu chỉ muốn tránh rủi ro và họ có thể bị phê bình bởi những người ngoài cuộc. Vấn đề quan liêu trong các tổ chức quốc tế lại càng nhạy cảm vì họ phải phục vụ cho quá nhiều ông chủ. Cả Quốc hội Mỹ và Anh đều có xu hướng quản lý chi tiết nguồn viện trợ nước ngoài. Trong những năm gần đây, Quốc hội Mỹ đã gia tăng quản lý vi mô đối với hoạt động của các tổ chức đa phương như Liên hiệp quốc và IFIs.

Cải cách hệ thống là một công việc đầy rủi ro, thậm chí còn rủi ro cao hơn rủi ro của doanh nghiệp tư nhân, và không có một định mức nào để đánh giá thành công. Thay đổi xã hội là quá trình tự thân và luôn biến đổi. Một chính sách đúng trong thời điểm này có thể không còn thích hợp trong tương lai, có nghĩa là kết quả không thể đoán trước được. Cải cách hệ thống chỉ mang tính chất may rủi, và vì thế cũng bất ổn như tình hình các thị trường tài chính .

IFIs có vai trò rất quan trọng, và chúng sẽ chỉ hoạt động tốt nhất khi hỗ trợ cho những chính phủ có tư tưởng cải cách. Chuẩn mực mới cũng có thể giúp các tổ chức này phát huy vai trò tốt hơn. Tuy nhiên vẫn có nhu cầu cấp thiết cần được thực hiện bên ngoài kênh nhà nước. Có những chức năng chỉ thuộc về chính phủ, trong trường hợp này cách sử dụng viện trợ tốt nhất là tăng khả năng của nhà nước. Nhưng chính phủ không phải là cơ quan kinh tế hiệu quả nhất, vì vậy rõ ràng là không hợp lý nếu viện trợ quốc tế chỉ để tăng cường vai trò nhà nước trong lĩnh vực kinh tế.

Khi hệ thống Xô-viết sụp đổ, phương Tây đã thất bại trong việc hỗ trợ các chính phủ thực hiện vai trò của mình trong nền kinh tế thị trường, dẫn đến thất bại khi chuyển đổi cơ cấu. Cuối cùng chúng ta cũng thấy rằng việc sụp đổ của một xã hội đóng không có nghĩa là đương nhiên một xã hội mở được hình thành, và một nhà nước không thực hiện đầy đủ chức năng có thể trở thành mối đe dọa cho tự do và thịnh vượng không khác gì một chính phủ hà khắc .

Tương tự, viện trợ quốc tế cho chế độ cai trị hà khắc và tham nhũng cũng có nghĩa là càng tăng thêm sức mạnh cho chúng. Nhiều trường hợp viện trợ nước ngoài đã trở thành hậu thuẫn chính cho các chế độ đó. Điều này có xu hướng xảy ra khi viện trợ được tiến hành dựa trên cơ sở xem xét về chính trị địa lý. Suốt thời kỳ Chiến tranh lạnh hiện tượng này xảy ra thường xuyên và có vẻ lịch sử sẽ lặp lại khi Mỹ bắt đầu chiến tranh chống khủng bố.

Việc sử dụng các kênh phi chính phủ càng trở nên quan trọng hơn khi chính phủ không có tư tưởng cách tân. Viện trợ quốc tế lúc đó sẽ thúc đẩy hình thành một xã hội mở bằng cách tạo thế đối trọng với nhà nước độc đoán và kém hiệu quả. Tuy nhiên, dù chính phủ tiến bộ, hỗ trợ cho khu vực kinh tế tư nhân và xã hội dân sự cũng rất cần thiết. Một nhà nước dân chủ sẽ luôn ủng hộ việc sử dụng các kênh phi chính phủ.

Có thể thấy viện trợ nước ngoài là công việc rất phức tạp vì không có một công thức chung nào cho tất cả các trường hợp. Thay vì tiếp cận theo hướng bàn giấy quan liêu, chúng ta nên xem đây như là công việc kinh doanh. Tuy nhiên, theo kinh nghiệm của bản thân tôi, kinh doanh ngành xã hội (social entrepreneurship) còn khó hơn là kiếm tiền. Để đánh giá thành công của việc kiếm tiền chỉ cần một tiêu chuẩn đơn giản, đó là thu nhập ròng (bottom line).

Tất cả những yếu tố khác nhau cũng chỉ quy về một mục tiêu là: lợi nhuận. Nhưng trong lĩnh vực hàng hóa công không đơn giản như vậy. Thay vì chỉ có một tiêu chuẩn, các hệ quả xã hội thể hiện ở nhiều tiêu chuẩn khác nhau, và không dễ dàng kết hợp lại. GNP thường được xem là một chỉ số nhưng rất dễ gây nhầm lẫn vì mỗi cá nhân khác nhau sẽ chịu ảnh hưởng khác nhau, bên cạnh đó có rất nhiều hệ quả ngoài dự định khác. Nếu đánh giá theo các tiêu chuẩn trong kinh doanh thì viện trợ quốc tế có vẻ kém hiệu quả. Một trong những lý do khiến viện trợ nước ngoài gây tai tiếng tại Mỹ là vì chúng bị đánh giá theo tiêu chuẩn sai lệch.

Kinh doanh ngành xã hội cần phải có vai trò quan trọng hơn trong viện trợ quốc tế, không nhằm thay thế mà là bổ sung cho các chương trình chính phủ. Có rất nhiều sáng kiến thành công cho xã hội nhưng lại thiếu nguồn hậu thuẫn. Con số dành cho viện trợ quốc tế vẫn còn thiếu rất nhiều và thậm chí đang suy giảm kể từ năm 1990, theo OECD.

Tháng 11 năm 2001, Bộ trưởng Bộ tài chính Anh Gordon Brown đã kêu gọi các nước giàu trên thế giới đóng góp cho nguồn viện trợ thường niên nước ngoài 50 tỷ đô la Mỹ, nhưng đề nghị của ông không thu hút được chú ý trong cuộc họp của IFIs tiếp theo ở Ottawa.

Để huy động thêm nguồn lực, phải thuyết phục công chúng rằng tiền của họ được chi tiêu một cách hợp lý. Điều này đòi hỏi chúng ta phải tìm hiểu nguyên nhân của những khó khăn cố hữu của viện trợ nước ngoài để qua đó tìm phương cách tốt hơn trong công tác quản lý.