Phóng to

TTO - Thật ra, ý tưởng cho rằng chính phủ có khả năng định hình một số kết quả kinh tế cụ thể không phải là điều mới mẻ. Một trong những người đầu tiên khởi xướng “chính sách công nghiệp” là cha đẻ người Mỹ Alexander Hamilton.

Trong một báo cáo gửi đến Quốc hội Mỹ năm 1791, Hamilton đã lập luận chính phủ mới chào đời của Mỹ cần phải “tài trợ và bảo vệ đặc biệt” nhằm nuôi dưỡng các ngành sản xuất sống còn của nền kinh tế và che chắn các ngành nghề này để đảm bảo Mỹ có thể cạnh tranh lại các nền kinh tế phát triển hơn của châu Âu.

Chiến lược của Nhật Bản tương tự với quan điểm của Hamilton. Nước Nhật thời hậu chiến định hình hệ thống kinh tế phức tạp và tiên tiến nhằm mục tiêu phát triển một số ngành công nghiệp nhất định. Theo nhận xét của Johnson, “hệ thống kinh tế tăng trưởng nhanh” của Nhật “là một trong những chính sách công nghiệp hiệu quả và hợp lý nhất mà chưa có bất kỳ chính phủ nào nghĩ ra”.

Sahashi và đồng nghiệp của ông ở MITI “chọn ra những kẻ thắng cuộc” bằng cách “nhắm vào” một số ngành nghề nhất định mà họ cho là có tiềm năng phát triển và có khả năng cạnh tranh toàn cầu. Những “kẻ thắng cuộc” ban đầu là ngành thép và đóng tàu; những ngành lọt vào tầm ngắm tiếp theo là những ngành công nghệ cao, chẳng hạn như công nghệ bán dẫn.

Sau đó, MITI, Bộ Tài chính và Ngân hàng trung ương Nhật Bản cùng phối hợp đưa ra nhiều sáng kiến thu hút khu vực tư nhân vào những ngành công nghiệp “mục tiêu” này. Các sáng kiến đó bao gồm tạo điều kiện tiếp cận dễ dàng nguồn vay tài chính lãi suất thấp, miễn thuế nhập khẩu các loại máy móc cần thiết, chuyển giao công nghệ nước ngoài và dựng hàng rào thương mại bảo vệ những ngành công nghiệp “mục tiêu” khỏi sự cạnh tranh của các đối thủ nước ngoài.

Mục đích của các sáng kiến này là giảm chi phí và rủi ro đối với các công ty tư nhân tham gia các dự án trong lĩnh vực được nhắm đến. Từ đó, khuyến khích họ đầu tư mở rộng quy mô lớn hơn với tốc độ nhanh hơn so với khi họ hoạt động trong điều kiện thị trường tự do. Hạ thấp hàng rào đầu tư đóng vai trò then chốt vì các ngành công nghiệp nặng “mục tiêu” đòi hỏi phải đầu tư rất nhiều nhưng có rất ít hi vọng thu lời nhanh.

Mục đích của chính sách công nghiệp Nhật Bản không chỉ tạo đà tăng trưởng kinh tế thần tốc mà còn nhằm thay đổi toàn bộ cấu trúc nền kinh tế, hướng tới những ngành công nghiệp tiên tiến, sản sinh những công ty có sức cạnh tranh trên thị trường toàn cầu trong các lĩnh vực mới, giá trị cao. Trong quá trình kiến tạo sự đổi mới, các nhà lãnh đạo Nhật Bản đã định hình kiểu mẫu phát triển mà sau đó hầu hết các nước châu Á khác trải qua phép mầu đều chọn đi theo.

Các nền kinh tế ban đầu thúc đẩy tăng trưởng nhanh bằng cách tạo ra những sản phẩm có hàm lượng công nghệ thấp, đòi hỏi chi phí sản xuất thấp và lương nhân công thấp nhưng khi đã đạt được nhiều tiến bộ trong phát triển, họ sẽ dần chuyển sang những mặt hàng phức tạp hơn về công nghệ và đắt tiền hơn.

Đối với các doanh nhân Nhật Bản, “mô hình châu Á” do MITI dẫn dắt một mặt rõ ràng là rất tốt. Mọi hình thức bảo vệ và đặc quyền do chính phủ thiết lập đều tạo điều kiện thuận lợi để hình thành những tập đoàn kinh tế mới. Nhưng, mô hình cũng có mặt trái là các nhà quản lý nhà nước của Nhật Bản sẽ đòi hỏi được kiểm soát nền kinh tế nhiều hơn so với giới chức Mỹ trong điều kiện kinh tế thị trường tự do vì họ muốn đảm bảo chính sách công nghiệp của mình hoạt động.

Gần như suốt thập niên 1950, MITI nắm giữ quyền lực chính thức rất lớn. Điều này khiến MITI có thể can thiệp vào tận việc ra quyết định của các doanh nghiệp. Việc MITI kèm chặt sự phân bổ ngoại tệ khiến Sony đau đầu chỉ là một trong nhiều ví dụ. Đầu những năm 1960, MITI bắt đầu nới lỏng một số quyền hành hợp pháp của mình trong nỗ lực tự do hóa thị trường.

Tuy nhiên, Sahashi và nhiều quan chức MITI khác vẫn cho rằng việc để các doanh nghiệp tư nhân tự quản lý, điều hành hoạt động kinh doanh của họ mà không có sự giám sát của MITI là điều không thể tưởng tượng được. Sahashi từng chỉ trích: “(Giới doanh nghiệp) thật là vị kỷ khi đòi hỏi chính phủ chỉ nên quan tâm đến việc tạo môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động mà không được quyền chỉ đạo họ phải làm những gì”.

Vì vậy, Sahashi cùng các đồng nghiệp đã hoàn thiện một cơ chế kiểm soát không chính thức mà thông qua đó MITI sẽ đưa “các khuyến nghị” đối với các doanh nghiệp tư nhân. “Các khuyến nghị” này được biết đến dưới dạng “hướng dẫn hành chính”.

Những quyết định về chính sách này thường là “ngoài luật”. Xét về pháp luật, MITI không có quyền hành chính thức buộc phải thực thi chúng. Nhưng vì chính quyền vẫn giữ lại đủ đòn bẩy kiểm soát đối với nền kinh tế nên các cơ quan hành pháp vẫn thường đánh liều làm ngơ “hướng dẫn hành chính”. Sahashi đặc biệt cứng rắn đối với những lãnh đạo doanh nghiệp chống đối lại lệnh của ông.

Năm 1965, doanh nghiệp sản xuất thép Sumitomo Metals đã phản đối “hướng dẫn” của MITI yêu cầu doanh nghiệp này phải cắt giảm sản lượng giữa lúc tình hình kinh tế suy thoái. Việc tổ chức những cácten sản xuất đã trở thành nét thường xuyên trong hoạt động điều hành của MITI nhằm bảo vệ các ngành nghề của Nhật Bản khỏi tác động tiêu cực khi thị trường đi xuống.

Tuy nhiên, vị chủ tịch giận dữ của Công ty Sumitomo là Hosai Hyuga đã coi động thái áp đặt hạn ngạch sản xuất của MITI lên Sumitomo là không công bằng. Sumitomo tự tin quyết định “nhân danh công lý đấu tranh cho quyền lợi của mình”. Sahashi đe dọa cắt nguồn than cốc nhập khẩu - nguyên liệu thô chủ chốt trong sản xuất thép - của Sumitomo. Trong một động thái thách thức công khai hiếm hoi đối với MITI, Hyuga đã tổ chức họp báo và khẳng định ông sẽ vẫn tiếp tục sản xuất nhiều thép theo ý của mình.

Tuy nhiên, vì Sahashi nắm quyền kiểm soát lượng than cốc nhập khẩu của Sumitomo nên Hyuga không còn lựa chọn nào khác ngoài việc nhanh chóng giương cờ trắng đầu hàng. Dù Sahashi bị báo chí đả kích tới tấp vì có thái độ cửa quyền nhưng “Ông MITI” ngoan cố vẫn tin chắc mình đã phụng sự cho lẽ phải của nền kinh tế. “Tôi vẫn không mảy may nghĩ rằng những gì mình đã làm là sai trái,” Sahashi sau đó khẳng định.

Đòn bẩy kiểm soát quan trọng nhất của chính phủ là Bộ Tài chính, cơ quan chỉ huy tài chính, một đồng minh đầy quyền lực của MITI trong chính sách công nghiệp, điều hành. Một phóng viên đã gọi cơ quan này là “một thế lực tư tưởng, kinh tế và chính trị mà không nước phát triển nào có cái tương tự”. Mặc dù các ngân hàng thương mại của Nhật Bản là những định chế tài chính tư nhân nhưng Bộ Tài chính vẫn chỉ đạo hầu hết tiến trình ra quyết định của các ngân hàng này.

Bộ Tài chính điều khiển dòng tiền sao cho đảm bảo các khoản cho vay phải chảy vào những ngành nghề, doanh nghiệp “mục tiêu” mà MITI đã chọn. Bộ Tài chính thực hiện việc này thông qua quyền giám sát các hoạt động cho vay của Ngân hàng Nhật Bản, tức Ngân hàng Trung ương của nước này. Trái với các nước phương Tây, Ngân hàng Trung ương Nhật Bản nằm dưới sự quản lý của Bộ Tài chính. Khi nguồn tài chính của các ngân hàng tư nhân không đủ đáp ứng các doanh nghiệp “mục tiêu”, chính phủ sẽ ra lệnh cho các định chế tài chính của nhà nước, đặc biệt là Ngân hàng Phát triển Nhật Bản, bơm thêm tiền.

Để giúp tiến trình quản lý tài chính diễn ra suôn sẻ, Chính phủ Nhật quyết định tái thành lập những nhóm tập đoàn kinh doanh lớn, trong đó có một số zaibatsu cũ đã bị tướng Douglas MacArthur giải tán trong thời gian Mỹ chiếm đóng quân sự tại Nhật Bản sau Chiến tranh Thế giới thứ II. Mỗi nhóm tập đoàn, bây giờ được gọi là keiretsu, có một ngân hàng và một công ty thương mại đóng vai trò hạt nhân, còn các công ty công nghiệp khác đóng vai trò vệ tinh quay quanh.

Tất cả mọi công ty thành viên của keiretsu liên kết nhau thông qua việc nắm giữ chéo cổ phiếu của nhau. Keiretsu chịu trách nhiệm đưa chính sách công nghiệp của MITI vào cuộc sống thông qua việc tiếp nhận các kế hoạch, đề xuất, sáng kiến và chuyển hóa chúng vào các doanh nghiệp mới. Những nhóm lớn này đã trở thành những cái tên nổi tiếng toàn cầu như Mitsubishi, Sumitomo, Fuji, Mitsui.

Mặc dù các keiretsu được bảo vệ ở trong nước nhưng Chính phủ Nhật chưa bao giờ có ý định để chúng phát triển thành những tập đoàn kinh doanh cồng kềnh, nặng nề và hoạt động kém hiệu quả. Ngay từ đầu, các dự án do MITI hậu thuẫn đều nhằm mục đích hướng tới cạnh tranh toàn cầu. Tầm nhìn xa này là điểm khác biệt quan trọng giữa “mô hình” chính sách công nghiệp của Nhật Bản với các phương thức phát triển có sự quản lý của nhà nước mà nhiều nền kinh tế đang nổi khác trên thế giới đang áp dụng.

Thành công của một doanh nghiệp được MITI đỡ đầu do chính năng lực xuất khẩu của doanh nghiệp này quyết định. Vì Nhật Bản khan hiếm tài nguyên thiên nhiên nên xuất khẩu được coi là chiếc phao cứu sinh đối với nền kinh tế đất nước. Chính sách công nghiệp của Nhật Bản, vì thế liên quan mật thiết với các nhu cầu thương mại quốc tế.

Định hướng quyết tâm dồn sức cho xuất khẩu cũng buộc các doanh nghiệp Nhật Bản phải chiến đấu với các đối thủ cạnh tranh châu Âu và nước Mỹ trên các thị trường thế giới ngay từ giai đoạn trứng nước. Các công ty Nhật Bản không có lựa chọn nào khác ngoài việc phải trở thành những nhà sản xuất hiệu quả, chất lượng cao càng nhanh càng tốt. Xét theo nghĩa này, “mô hình” của Nhật Bản đã đưa ảnh hưởng của thị trường vào chiến lược phát triển.

Đây là điều nhiều nước đang áp dụng phương thức phát triển có sự quản lý của nhà nước thường bỏ qua. Sahashi khẳng định cạnh tranh là “cách để làm cho nền kinh tế tốt hơn”. Ông viết: “Chúng ta cần nhìn nhận việc cạnh tranh tự do là tốt vì đó là biện pháp tốt nhất để tận dụng sức sáng tạo của con người”. Chính tại điểm này, chúng ta phát hiện điều bí mật thật sự trong “mô hình” của Nhật Bản. Đó là cách thức phối hợp giữa yếu tố can thiệp điều tiết của nhà nước với động lực thị trường.

Tuy nhiên, tại thị trường nội địa các công ty Nhật được che chắn bảo vệ trước sự cạnh tranh khốc liệt của kinh tế quốc tế. MITI, đặc biệt là Sahashi, dứt khoát giữ quan điểm dân tộc chủ nghĩa. Mục tiêu của MITI là tạo ra những ngành nghề nội địa. MITI không muốn các công ty đa quốc gia tấn công vào Nhật Bản, giành giật thị phần và bóp chết đà phát triển của các doanh nghiệp trong nước. MITI giám sát chặt chẽ và hạn chế dòng tiền đầu tư nước ngoài chảy vào Nhật Bản.

Chính sách này thường xuyên khiến MITI xung đột với các công ty nước ngoài. Một trong những vụ nổi tiếng nhất là tranh chấp liên quan đến Hãng IBM. Khi gã khổng lồ Mỹ cố thành lập một chi nhánh của mình tại Nhật, MITI đòi phải để cho người Nhật nắm giữ đa số cổ phần. MITI hiểu rất rõ là IBM sẽ không bao giờ chấp nhận một điều kiện như thế. Tuy nhiên, IBM đã mưu kế “qua mặt” MITI và “lách” các quy định về đầu tư nước ngoài của bộ này bằng chiêu thành lập một công ty con tại Nhật Bản có vốn hoàn toàn bằng đồng yen nội tệ.

Sahashi khôn ngoan và giận dữ ra lệnh phong tỏa việc nhập khẩu trang thiết bị cần thiết để xây dựng nhà máy của IBM tại Nhật. Xung đột cuối cùng đã được giải quyết thông qua hàng loạt cuộc gặp căng thẳng giữa Sahashi và các quản lý người địa phương của IBM. Sahashi muốn có bản quyền sáng chế máy vi tính của IBM nhưng công ty Mỹ lo ngại công nghệ độc quyền sẽ rơi vào tay các đối thủ cạnh tranh Nhật Bản.

Sahashi buộc phải dùng đến biện pháp mạnh. Ông này thẳng thừng đe dọa: “Nếu phía các ông không đồng ý với điều kiện của chúng tôi thì chúng tôi sẽ có mọi biện pháp cần thiết ngăn không cho IBM hoạt động tại Nhật Bản”. Vì không còn có sự lựa chọn nào khác, IBM cuối cùng đành phải nhượng bộ, chuyển giao bằng sáng chế.