Phóng to

TTCN - “Tính tối cao và bất khả xâm phạm của Hiến pháp” trên thực tế đã xuất hiện một số tình huống được cho là bị xâm phạm (đang nóng là vấn đề quản lý bằng sổ hộ khẩu) nhưng cơ chế xử lý vẫn còn “trống”.

Các nước trên thế giới đều có cơ chế bảo hiến cụ thể, cả về tổ chức để đảm bảo tính chất chặt chẽ trong thực thi và tuân thủ hiến pháp, xử lý những vi phạm hiến pháp. Không chỉ ở cấp cơ sở và người dân mà chính từ cấp có thẩm quyền, ngay từ hoạt động lập pháp của Quốc hội.

Về nguyên lý, người ta phân biệt Quốc hội lập hiến, Quốc hội lập pháp. Hiến pháp là đạo luật cơ bản, thiêng liêng, còn được gọi là “thần linh pháp quyền”. Quốc hội lập hiến hoàn thành sứ mệnh thì bầu Quốc hội lập pháp để xây dựng, hoàn chỉnh pháp luật trên nền tảng đạo luật cơ bản là hiến pháp. Quốc hội lập pháp không được “đụng” đến hiến pháp. Ai muốn thay đổi phải trưng cầu ý dân!

Cơ quan bảo hiến có trách nhiệm giám sát, theo dõi, không cho ai “đụng” đến hiến pháp. Ai muốn ra một đạo luật, quyết định gì đó trái với hiến pháp là không được phép. Có nước cơ quan này ở vị trí rất cao, do quốc hội lập hiến bầu ra, độc lập với Quốc hội lập pháp. Có nước cơ quan này như một ủy ban thuộc quốc hội. Cũng có nước trao quyền bảo hiến cho tòa án, gọi là tòa án hiến pháp.

* Với Việt Nam, việc thiết lập mô hình cơ quan bảo hiến như thế nào là phù hợp, thưa ông?

- Qua nghiên cứu, chúng ta càng nhận thức rõ ràng cần phải có cơ chế bảo hiến. Nhưng áp dụng cái gì, vận dụng cái gì phải tính rất kỹ, nghiên cứu rất sâu chứ không vận dụng máy móc. Vì mỗi nước một kiểu, có hình thức khác nhau. Ta tham khảo vì họ đi trước nhưng phải xuất phát từ thực tiễn của ta.

Chúng ta có dự định lập cơ quan bảo hiến độc lập với Quốc hội? Ta không có Quốc hội lập hiến riêng nhưng Quốc hội có thể lập ra một cơ quan bảo hiến. Quốc hội bầu ra nhưng cơ quan này có chức năng độc lập. Quốc hội giám sát cơ quan hành pháp, tư pháp, vậy ai giám sát Quốc hội? Bây giờ Quốc hội có những qui định không phù hợp với hiến pháp thì sao? Thì chính cơ quan bảo hiến giám sát Quốc hội.

Đồng thời, những hoạt động của Chính phủ, các bộ, ngành, cơ quan tư pháp có chỗ không phù hợp với hiến pháp, thậm chí của người đứng đầu cơ quan, kể cả cao nhất của Nhà nước, cơ quan bảo hiến cũng có quyền xem xét.

* Nếu cơ quan bảo hiến do Quốc hội bầu ra, sau đó trở lại giám sát Quốc hội e rằng không khách quan?

- Đặt ra mô hình như vậy rõ ràng có tính hợp lý này lại không có tính hợp lý kia. Nhưng theo tôi, Quốc hội bầu ra cơ quan bảo hiến nhưng cơ quan này độc lập với Quốc hội trong những ý kiến của họ. Như vậy khi họ nêu ý kiến ra, Quốc hội sẽ thảo luận. Nếu Quốc hội không đồng ý với cơ quan bảo hiến, cần thiết phải trưng cầu ý dân.

* Nhưng nếu thành lập cơ quan bảo hiến dù thuộc hay độc lập với Quốc hội cũng ảnh hưởng đến quyền giám sát tối cao của Quốc hội?

- Vấn đề đó phải thảo luận. Thật ra mà nói, giao cho cơ quan bảo hiến chức năng nhiệm vụ gì, họ có quyền làm như thế. Tuy là cơ quan của Quốc hội nhưng họ được làm những chức năng độc lập. Quốc hội và các cơ quan khác của Quốc hội cũng phải tuân thủ.

Ví dụ Ủy ban Pháp luật có chức năng, nhiệm vụ bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản luật. Tức là khi trình luật ra trước Quốc hội thì phải hỏi ý kiến của Ủy ban Pháp luật về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản. Nếu bây giờ có cơ quan bảo hiến, Quốc hội khi làm luật phải hỏi ý kiến cơ quan này.

* Cũng có ý kiến cho rằng với mô hình “tam quyền phân lập” sẽ giải quyết ổn thỏa về cơ chế bảo hiến và bảo đảm kiềm chế, giám sát lẫn nhau giữa ba nhánh quyền lực là lập pháp, hành pháp và tư pháp?

- Chỗ này cũng phải thảo luận. Thật ra chúng ta không công nhận “tam quyền phân lập” vào thể chế của mình. Cũng có những nhà lý luận, nghiên cứu học giả phân tích sâu về lĩnh vực này. Nhưng trên thực tiễn, đây đều là những vấn đề mới, chưa ai có thể nói “tôi quả quyết thế này, quả quyết thế kia”.

* Theo ông, đến bao giờ chúng ta có thể thành lập được cơ quan bảo hiến?

- Đã đưa vào dự thảo báo cáo chính trị, sẽ thành nghị quyết của Đại hội Đảng, đương nhiên mục tiêu thực hiện trong năm năm tới.

* Trong khi chờ một cơ chế bảo hiến thì ai sẽ bảo vệ hiến pháp?

- Hiện nay, Ủy ban Pháp luật có chức năng đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam, tính hợp hiến và hợp pháp. Về mặt nào đó, ta chưa có cơ quan bảo hiến độc lập thì về cơ bản Ủy ban Pháp luật có trách nhiệm, quyền hạn để thực hiện phần nào. Nhưng thật ra chức năng này cũng chưa rõ! Trong khi Ủy ban Pháp luật quá bận rộn xây dựng luật và thực hiện giám sát.

* Gần đây, có người cho rằng sổ hộ khẩu với nhiều ràng buộc đang gây khó dễ cho người dân là hạn chế quyền tự do đi lại, cư trú của công dân, là trái với hiến pháp. Ủy ban Pháp luật sẽ phải “gánh” để xử lý vấn đề này?

- Đây là vấn đề “trống”, chưa thật chặt chẽ hiện nay. Hiến pháp ghi nhận công dân Việt Nam có quyền tự do đi lại, cư trú... Trên thực tiễn, văn bản dưới luật của Chính phủ, bộ ngành hoặc địa phương nào đó qui định ràng buộc phải thế này, thế kia không phù hợp với hiến pháp, nói trắng ra là vi hiến!

Ai là người giám sát, phân tích, ai là người “huýt còi”, “thổi còi” cái này. Bây giờ chưa có ai thì là Ủy ban Pháp luật. Nhưng lý do khác về mặt pháp lý thì họ bảo “chúng tôi chưa được giao rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ này”.

* Nhà nước pháp quyền đòi hỏi quán triệt và tuân thủ nguyên tắc tính tối cao và bất khả xâm phạm của hiến pháp. Lâu nay chúng ta thường nói mọi hoạt động của Nhà nước và xã hội, kể cả của Đảng cũng phải tuân thủ hiến pháp?

- Điều 4 của hiến pháp nói là “Đảng Cộng sản là lực lượng lãnh đạo nhà nước và toàn thể xã hội”. Nhưng đồng thời “chấm xuống dòng” có chỗ “mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ hiến pháp và pháp luật”. Nghĩa là Đảng lãnh đạo nhưng phải tuân theo pháp luật!

Bây giờ làm một số luật có ý kiến đề nghị phải đưa Đảng vào. Vai trò Đảng lãnh đạo thế nào, đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng ra sao? Nhưng một loại ý kiến khác: “Đưa vào nghe buồn cười! Không nên đưa vào!”. Nhưng có người bảo là né tránh! “Thật sự Đảng lãnh đạo! Chúng ta là những người duy vật biện chứng, thực tế có một cơ chế, tổ chức lãnh đạo như thế, bây giờ phải cụ thể hóa! Nhà nước pháp quyền là phải cụ thể hóa! Phải rõ ràng, minh bạch Đảng lãnh đạo cái gì?”.

Cho nên có người nghĩ tới việc cũng phải có luật về Đảng do Quốc hội thông qua. Đảng lãnh đạo Quốc hội nhưng Quốc hội thông qua luật về Đảng để thể chế hóa. Tất nhiên cũng có người hỏi: “Như vậy Quốc hội trên Đảng à?”. Quốc hội không trên Đảng! Đảng lãnh đạo Quốc hội nhưng phải tuân thủ đạo luật đó.

Bây giờ bảo ai giám sát Đảng? Bảo là nhân dân giám sát Đảng. Nhưng nhân dân giám sát bằng cơ chế nào? Có phải chăng khi đã có một luật về Đảng và Đảng lãnh đạo thì nhân dân giám sát căn cứ vào đấy? (Mà thay mặt cho nhân dân là Quốc hội).

* Quan điểm của ông về vấn đề này?

- Tôi ủng hộ xu hướng phải rõ ràng. Mà cần thiết rõ ràng để mọi người tuân thủ!

Ba phương án lập cơ quan bảo hiến - Phương án 1: Quốc hội thành lập ủy ban giám sát hiến pháp trực thuộc Quốc hội để giúp Quốc hội thực hiện việc bảo hiến đối với các văn bản pháp luật do Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, chính quyền địa phương ban hành. Thành viên của ủy ban giám sát hiến pháp phải là các đại biểu Quốc hội được bầu theo thủ tục thông thường. Ủy ban giám sát hiến pháp có trách nhiệm trình báo cáo kết quả giám sát của mình để Quốc hội xem xét và quyết định. Với mô hình ủy ban giám sát hiến pháp này, Quốc hội tiếp tục được khẳng định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Về thực chất ủy ban giám sát hiến pháp chỉ là một cơ quan thuộc Quốc hội, một cơ cấu mang tính giúp việc chứ không thể trở thành một cơ cấu có quyền quyết định về tính hợp hiến của các văn bản pháp luật được giám sát. Đối tượng giám sát của ủy ban giám sát hiến pháp cũng chỉ là các văn bản pháp luật từ pháp lệnh trở xuống. Như vậy các đạo luật vẫn nằm ngoài sự giám sát tính hợp hiến của chúng. Do vậy hoạt động thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội về cơ bản vẫn không phải là đối tượng giám sát nhìn từ yêu cầu đòi hỏi của nguyên tắc về tính tối cao và bất khả xâm phạm của hiến pháp. - Phương án 2: Thành lập cơ quan bảo hiến độc lập không thuộc Quốc hội, thực hiện độc lập các hoạt động giám sát tính hợp hiến của các hoạt động nhà nước, cả hoạt động lập pháp của Quốc hội. Đây là một phương án khá phổ biến trong nhiều mô hình nhà nước pháp quyền trên thế giới. Tính độc lập của cơ quan bảo vệ hiến pháp (có thể là hội đồng bảo hiến, tòa án hiến pháp...) được đảm bảo bởi tính cân bằng trong quan hệ quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Trong điều kiện cụ thể ở nước ta, mô hình cơ quan bảo hiến độc lập này còn phải gắn liền với vai trò giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước từ phía Đảng cầm quyền - Đảng Cộng sản VN. Nếu phương án này được xây dựng thì khả năng độc lập và sức mạnh tài phán của cơ quan bảo hiến này được đảm bảo trước hết bởi Đảng Cộng sản VN. Với mô hình này, người đứng đầu cơ quan bảo hiến (có thể là tòa án hiến pháp) sẽ do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội, các thành viên của các cơ quan này có thể do Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn theo đề nghị của Chủ tịch nước. Cơ chế bảo hiến với mô hình cơ quan bảo hiến độc lập tất yếu sẽ làm thay đổi các quan hệ tổ chức quyền lực nhà nước, trong đó vai trò của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất sẽ phải được nhận thức lại. - Phương án 3: Cơ cấu lại tổ chức và thẩm quyền của Tòa án nhân dân tối cao, theo đó Tòa án nhân dân tối cao được trao quyền bảo vệ hiến pháp. Để thực hiện được thẩm quyền bảo vệ hiến pháp, Tòa án nhân dân tối cao cần được qui định lại về vị trí, chức năng trong bộ máy nhà nước, bỏ bớt một số chức năng hiện hành để tập trung vào chức năng bảo vệ hiến pháp; cơ cấu lại số lượng, chất lượng, thành phần và phương thức bổ nhiệm đặc biệt đối với các thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, để đảm bảo năng lực, trình độ, phẩm chất chính trị và đạo đức nghề nghiệp của mỗi một thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao trong việc thực hiện nhiệm vụ, trách nhiệm thiêng liêng là bảo vệ hiến pháp trước mọi sự xâm hại có thể xảy ra. Dù cơ quan bảo hiến sẽ được thiết lập theo mô hình nào chăng nữa, thì việc xuất hiện một cơ quan bảo hiến sẽ làm thay đổi nội dung và phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân ở nước ta. (Đề xuất của Viện Khoa học tổ chức thuộc Ban Tổ chức trung ương)